最高人民检察院就十三届全国人大常委会对人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况报告的审议意见提出28条贯彻落实意见(2021)

最高人民检察院就十三届全国人大常委会对人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况报告的审议意见提出28条贯彻落实意见
各级人民检察院：
2020年10月，第十三届全国人大常委会第二十二次会议听取了《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》并进行了分组审议。栗战书委员长在常委会闭幕式上作了重要讲话，明确要求：“人民检察院要发挥好主导作用，继续推进落实这项改革，坚持宽严相济的刑事政策，积极主动、准确规范适用认罪认罚从宽制度，该严则严、当宽则宽”。全国人大常委会组成人员和列席代表对专项报告给予充分肯定，认为自2019年以来，全国检察机关立足国家治理全局，着力更新司法理念，认真履行法定职责，主动加强与其他办案机关的协同配合，规范有序推进认罪认罚从宽制度落实，取得了明显成效。委员和列席代表在讨论中也提出了改进工作的意见，希望检察机关进一步深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，准确把握新时代人民群众需求、刑事犯罪发展态势，在适用认罪认罚从宽制度中发挥好主导作用，全面贯彻宽严相济刑事政策，努力实现司法公正与效率有机统一，实现司法办案政治效果、社会效果和法律效果有机统一。
各级检察院检委会要组织开展集体学习，对照审议意见和专项报告要求，进一步深刻理解全面依法适用认罪认罚从宽制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重大价值，结合本地、本院工作实际，有针对性加强和改进工作，推动认罪认罚从宽制度更高质量、更好效果适用，努力为经济社会高质量发展提供优质检察司法保障。同时，就贯彻落实审议意见提出以下意见和工作要求，请认真抓好落实。
一、着力在依法能用尽用、提升案件质效上下功夫，树立正确的工作目标和业绩导向。经过两年自上而下的持续推进，认罪认罚从宽制度适用率达到较高水平，取得了较好效果，但也存在个别案件质效不高的问题。下一步，应在稳定保持较高适用率的基础上，更加注重提升认罪认罚案件质效。
1.既要依法适用、应用尽用，又要更加注重提升案件质效，不能片面追求适用率。上级检察院通报制度适用情况时，对已经达到较高适用率的，不搞排名、不分先后。要遵循司法规律，实事求是，避免层层加码。既不能为了追求高适用率，胁迫或者诱导犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，也不能对无正当理由、要求一再从轻的犯罪嫌疑人过度迁就，防止造成量刑失当、轻纵犯罪，影响司法权威。
2.在稳定制度适用基础上，对认罪认罚案件的考核评价要更加注重司法行为是否依法规范、释法说理是否充分、沟通协商是否到位、量刑建议是否准确、社会矛盾是否化解等方面。要通过评估办案质效、评查评选优秀（精品）案件、优秀文书等更为细化的标准评价检察官办案业绩。上级检察院要加强督导调研，有计划地对认罪认罚案件质效开展评查，及时全面掌握制度适用中存在的突出问题，有针对性改进工作。
二、着力在落实好宽严相济刑事政策上下功夫，准确把握该宽则宽、当严则严。认罪认罚是“可以依法从宽处理”，不是“一味从宽、一律从宽”。办理认罪认罚案件，应当根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，并结合认罪认罚的具体情况，实行区别对待，准确把握是否从宽以及从宽幅度，做到该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪。
3.对认罪认罚的轻罪案件，一般应当依法从简从宽办理，依法能不捕的不捕，能不诉的不诉；能适用缓刑的，依法提出适用缓刑量刑建议；能适用速裁或者简易程序的，及时提出程序适用的建议。对因民间纠纷引发的犯罪，要积极主动耐心做好矛盾化解、刑事和解工作，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪、真诚悔罪并取得谅解、达成和解、尚未严重影响人民群众安全感的，要积极适用认罪认罚从宽制度，特别是对其中社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当依法给予较大幅度从宽。但是对极少数情节恶劣的轻罪案件，即使认罪认罚，也可以不从宽或者从严把握从宽处罚的幅度。
4.对严重危害国家安全、公共安全犯罪，严重暴力犯罪等重罪案件，应当依法从严惩治，即使适用认罪认罚从宽制度也要慎重把握从宽处罚的幅度，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念。对犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣的犯罪嫌疑人、被告人，依法予以严惩。
三、着力在保障当事人权益上下功夫，切实维护公平公正。依法保障当事人合法权益对于促进认罪认罚从宽制度的良性运行具有重要作用。实践中，一些地方还存在对犯罪嫌疑人、被告人获得法律帮助权保障不足，对被害人权益保障不到位，审查把关不严，因认罪认罚而降低证据要求等问题，影响制度适用效果。
5.秉持客观公正立场，坚持证据裁判原则。认罪认罚从宽制度可以有效降低证明难度，但绝不能降低证明标准。办理认罪认罚案件，应当严格审查和认定证据，严把罪与非罪界限。对犯罪嫌疑人虽然认罪认罚，但证据不足，不能认定其有罪的，依法作出不起诉决定。
6.加强对认罪认罚自愿性和合法性的审查。对侦查阶段认罪认罚的，要注重审查是否存在暴力、威胁、引诱等违法情形，犯罪嫌疑人认罪认罚时的认知能力和精神状态是否正常，犯罪嫌疑人是否理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果等方面内容，防止违背意愿认罪认罚情形发生。
7.保障犯罪嫌疑人、被告人及时获得有效法律帮助。对愿意委托辩护人，或者符合指定辩护条件的，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，严禁无故要求犯罪嫌疑人、被告人解除委托。认罪认罚案件签署具结书时，犯罪嫌疑人有辩护人的，应当由辩护人在场见证具结，严禁绕开辩护人，安排值班律师代为具结见证。对没有辩护人的，要通过多种形式及时通知、切实保障值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。
8.依法保障被害方权益。要协同侦查机关做好犯罪嫌疑人、被告人的财产状况调查，将是否“认赔”、是否赔偿到位作为认罪认罚从宽的重要考虑因素，对有条件、有能力赔偿被害方损失而不积极赔偿的，慎重或者不适用从宽。要依法听取被害方意见，向被害人释明依法获得赔偿的请求权基础、赔偿的具体事项及计算标准，引导被害人根据案件的事实、证据、法律规定和司法实践，提出合理的赔偿诉求。对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，但被害方拒绝接受赔偿，或者赔偿请求明显超出合理范围，未能达成调解或者和解协议的，一般不影响制度适用和从宽处理。要积极维护被害方的合法权益与合理诉求，对符合司法救助条件的被害人及其近亲属，积极开展司法救助。
四、着力在促进认罪悔罪上下功夫，做好教育转化工作。释法说理不充分和教育转化工作不到位、方式方法不多是当前认罪认罚从宽制度适用中较为突出的问题。有的检察官嫌麻烦不愿意做教育转化工作，有的说理不充分、方式简单机械，这些都影响了制度适用的效果，需要进一步加以改进。
9.高度重视认罪悔罪教育工作。更深入用好掌握的事实、证据和同类案例，认真细致地开展教育转化工作，促进犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪，争取律师支持和被害方理解认同，防止简单、生硬，防止片面追求办案效率。
10.注意把握法律政策宣讲、转化引导的方式方法，确保犯罪嫌疑人、被告人理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果并理智地作出选择。严禁使用暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方法迫使犯罪嫌疑人认罪认罚。要注意甄别真诚认罪悔罪与虚假认罪认罚，特别是对累犯、惯犯，要加强对其认罪悔罪真实性的审查，从严把握从宽幅度。
五、着力在加强与律师沟通协商上下功夫，提升制度适用效果。认罪认罚案件中听取意见不到位和控辩量刑协商不足、质量不高问题不同程度存在，个别办案人员不尊重辩护人和犯罪嫌疑人意见。
11.高度重视辩护律师、值班律师在保障犯罪嫌疑人、被告人权利，促进认罪认罚从宽制度良性健康运行方面的重要作用。严格落实法律及有关规范性文件要求，依法履行听取意见的法律责任，在听取意见时加强沟通协商，充分尊重辩护律师、值班律师意见，做到每案必听意见、凡听必记录、听后有反馈。
12.注意提升沟通协商的能力和水平。协商前要有充分准备，协商中要加强释法说理，认真、理性、平和、诚恳听取意见和开展协商，合理意见要注意吸收和采纳，不合理的意见应有反馈和说明，避免办案人员“一锤定音”和“我说了算”。
13.积极探索控辩协商同步录音录像制度。对认罪认罚量刑协商、具结书签署等关键环节，探索实行同步录音录像，切实提高沟通协商的透明度和公信力。
六、着力在用好起诉裁量权上下功夫，发挥审前把关和分流作用。适用认罪认罚从宽制度的案件中，轻微犯罪案件占有较大比例，其中部分案件依法不需要判处刑罚或者免除处罚，检察机关要运用好起诉裁量权，依法适用不起诉制度。另外，实践中对于认罪认罚案件不起诉后的行政处罚尚未跟上，“不诉了之”或者提出检察意见未得到认可的情况都存在，导致检察机关不起诉容易受到误解，一定程度上也影响适用效果，要努力采取措施加以解决。
14.加强对认罪认罚案件的量刑研判，对依照法律规定不需要判处刑罚或者可能判处免予刑事处罚的轻罪案件，依法作出不起诉决定，逐步提高认罪认罚案件相对不起诉适用率。
15.会同有关部门，完善认罪认罚后不起诉处理与行政处罚程序、民事诉讼程序的衔接机制。准确适用刑事诉讼法第一百七十七条第三款的规定，进一步加强与行政机关的沟通，依法运用检察意见，完善不起诉决定与后续行政处罚、处分的衔接机制，提升不起诉适用效果。
七、着力在精确量刑建议上下功夫，提升量刑规范化水平。经过两年的努力，量刑建议采纳率和确定刑量刑建议的提出率逐步提高，但也存在少数量刑建议不准确，幅度刑区间过大，量刑建议决策程序不完善等问题。各地要认真组织学习“两高三部”联合印发的《关于规范量刑程序若干问题的意见》和“两高”《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》，不断规范量刑建议工作。
16.加强与法院沟通协调，在“两高三部”文件的基础上，制定符合本地区实际的量刑实施细则，细化常见罪名量刑标准，统一量刑方法与裁量幅度，形成共同遵循的量刑规则。鼓励探索新类型、不常见犯罪的量刑规则，逐步提升三年有期徒刑以上案件以及不常见、新型、疑难、复杂案件确定刑量刑建议提出率，对幅度刑量刑建议也要尽量缩小幅度范围，提升量刑结果的可预期性。
17.健全量刑建议程序规范，根据上级规定和本地实际情况完善量刑建议决策程序。区分案件类型，设置不同的量刑程序提出、研究、审核、把关规则，明确不同决策主体的分工和责任，既保障检察官依法履行办案主体责任，又注重发挥检察官联席会的会商咨询和部门负责人、检察长的把关作用，确保量刑建议尺度的统一、规范、透明，实现量刑均衡、同案同判。
18.加强量刑建议说理。根据不同案件情况，在起诉书、具结书、量刑建议书等文书中加强量刑建议说理，体现认定的犯罪事实、罪名，量刑的依据、理由，主要的量刑情节及其对应从宽幅度等内容。要考虑全部量刑情节，综合判断法定、酌定和可能影响量刑的其他事实情节。另行制定“量刑说理书”等量刑说理材料的，一并移送法院。
19.探索优化具结书和量刑建议书。实践中，量刑建议调整较多的一个主要原因是，量刑情节在具结书签署后发生变化。各地可根据案件实际情况和能够预期的量刑情节变化，探索在具结书和量刑建议书中提出多项或附条件的量刑建议，供法庭在审判环节根据情节变化选择采纳。
八、着力在加强协作配合上下功夫，共同推动制度深入适用。针对实践中存在的认识不够统一、协作不顺畅等协调配合方面的突出问题，要加强与有关部门的沟通协调，积极推动解决。
20.增进与监察机关沟通，配合完善监察调查程序与刑事诉讼程序衔接机制，充分发挥认罪认罚从宽制度在惩治职务犯罪中的积极作用。
21.加强与公安机关沟通协调，会同公安机关健全认罪认罚案件快速办理机制，推动公安机关在侦查阶段同步开展认罪教育工作，引导公安机关在做好定罪证据收集的同时，加强对量刑证据的收集，从源头上保障认罪认罚案件质量。
22.加强与法院沟通协调，进一步明确“从宽”的具体标准和不同阶段认罪认罚从宽的差异，统一司法尺度，减少量刑分歧。会同法院严格落实刑事诉讼法第二百零一条和“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》关于量刑建议调整的规定，完善量刑建议调整机制。对法院认为量刑建议明显不当要求检察机关调整的，要认真对待。认为法院意见正确的，听取被告人及其辩护人意见后，依法进行调整；认为量刑建议并无明显不当的，也要加强与法院沟通，争取法官认同和支持。对法院违反刑事诉讼法及相关规定精神，未告知检察机关调整量刑建议而迳行判决的，依法进行监督。
23.加强与司法行政部门沟通协调，推动解决值班律师资源短缺和经费保障不足等问题。针对社区矫正法未明确检察机关可以向社区矫正机构发出委托调查函，导致一些检察机关委托调查不顺畅，影响缓刑、管制量刑建议提出的问题，“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见》明确规定：“对于可能判处管制、缓刑的案件，侦查机关、人民检察院、人民法院可以委托社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估，提出意见，供判处管制、缓刑时参考。社区矫正机构或者有关社会组织收到侦查机关、人民检察院或者人民法院调查评估的委托后，应当根据委托机关的要求依法进行调查，形成评估意见，并及时提交委托机关”。各地要加强与司法行政机关的沟通协调，落实上述规定，完善工作机制，确保委托社会调查活动顺畅进行。
九、着力在防范廉政风险上下功夫，确保制度廉洁适用。随着司法责任制的落实和认罪认罚从宽制度的施行，检察官自由裁量权力加大，被围猎的风险增加。为防范制度适用中的廉政风险，今年5月，最高检下发了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》，各地检察机关要严格执行办法规定，加强监督管理，确保廉洁公正司法。
24.进一步健全和细化认罪认罚案件的事前、事中、事后监督机制和责任追究机制，加大对不捕不诉案件、重大敏感复杂案件量刑建议把关力度，细化认罪认罚案件全流程规范，加大常态化巡查、督查、评查力度，防止徇私枉法、权钱交易、权权交易。
25.严格执行过问或干预、插手司法办案记录报告的“三个规定”，对存在过问或者干预、插手办案活动，有与当事人、律师、特殊关系人、中介组织不当接触交往行为情况的，应当如实记录并及时报告，坚决防止人情案、关系案、金钱案。
十、着力在提升素质能力上下功夫，为制度深入适用提供保障。当前，检察官整体能力素质尚不能完全适应认罪认罚从宽制度全面依法适用带来的新要求新挑战，检察官量刑建议能力、沟通协调能力、释法说理能力、化解矛盾能力等都需要进一步提升。
26.加强业务培训和岗位练兵，有针对性开展教育培训，提升检察官审查证据、适用法律、把握政策、量刑建议、释法说理、沟通协调、化解矛盾的能力。注重培养刑事检察领军人才，发挥其示范引领作用，带动整体队伍素质不断提升。
27.加强案例指导，注重发挥典型案例的示范引领作用，建立认罪认罚从宽案件案例库，为基层一线办案提供参考。
28.加强宣传，以案释法，通过制作播放典型案例专题片等方式，加大认罪认罚从宽制度宣传力度，扩大制度知晓度，增强全社会对制度的认同。
最高人民检察院
2020年12月1日

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