最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告(2020)

最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告

——2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
最高人民检察院检察长张军
全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民检察院报告人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况，请予审议。
完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署。2016年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十六次会议，审议通过关于认罪认罚从宽制度改革试点方案。全国人大常委会加强立法保障和监督支持，2016年9月作出决定，授权在北京等18个城市开展试点；2017年12月审议试点工作中期报告，提出监督指导意见；2018年10月修改刑事诉讼法，固定、发展试点成果，明确规定犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。这是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，丰富了刑事司法与犯罪治理的“中国方案”。
一、认罪认罚从宽制度的重大意义及实践效果
新中国成立七十多年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。伴随着改革发展和法治进步，刑事犯罪从立法规范到司法追诉发生深刻变化。特别是近20年来，刑事案件总量不断增加，检察机关受理审查起诉刑事犯罪从1999年82.4万人增加到2019年220万人；刑事犯罪结构发生重大变化，起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，醉驾、侵犯知识产权、破坏环境资源等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升，被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比从54.4%上升至83.2%。中国特色社会主义刑事司法制度跟进、适应，各类犯罪总体得到及时有效惩治，人民群众收获实实在在的安全感。
新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有内涵更丰富、水平更高的需求，希望司法政策与时俱进，期盼社会长治久安；司法机关案多人少矛盾日益突出，必须遵循司法规律，优化司法资源配置，推动案件繁简分流。在这一历史背景下，党中央决定建立认罪认罚从宽制度，不仅着眼于提升诉讼效率、节约司法资源，更着重于化解社会矛盾、促进罪犯改造。2019年1月至今年8月，在监察机关、人民法院、公安机关和司法行政机关支持配合下，全国检察机关在依法严惩严重刑事犯罪的同时，适用认罪认罚从宽制度办结案件1416417件1855113人，人数占同期办结刑事犯罪总数的61.3%，这一制度在推进国家治理中的优势充分彰显。
一是有效促进社会和谐稳定。犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，有助于增强接受教育矫治的自觉性，更好回归社会，最大限度减少社会对立面。适用这一制度办理的案件中，一审后被告人上诉率为3.9%，低于其他刑事案件11.5个百分点。同时，将是否与被害方达成刑事和解、取得被害方谅解作为从宽的重要考虑因素，也有助于弥补被害方身心及财产受到的侵害，化解社会矛盾，修复被损害的社会关系。一些地方检察机关在办理破坏环境资源案件中，探索建立“认罪认罚＋生态修复”机制。一些地方检察机关在办理涉众型经济犯罪案件时，教育、引导犯罪嫌疑人认罪认罚、退赃退赔，最大限度追赃挽损。
新冠肺炎疫情发生后，检察机关落实依法防控要求，对暴力伤医、危害防疫的制假售假、借机诈骗等主观恶性大、影响恶劣的案件依法从严追诉、从重惩治，警示犯罪、教育社会。同时，对于轻微刑事犯罪，教育、鼓励犯罪嫌疑人如实供述、认罪悔罪，更有利消除因严格管控形成的对抗情绪，促进社会秩序稳定。涉疫案件认罪认罚从宽制度适用率为86.6%。
二是更加及时有效惩治犯罪。近年来，犯罪专业化、智能化、隐蔽化明显增强，不论是侦查取证还是审查起诉、法庭审理，难度不断加大。鼓励犯罪嫌疑人主动坦白、如实供述，配合司法机关查明犯罪事实、获取证据，有利于取证固证，及时、有效惩治犯罪。特别是一些团伙案件，犯罪嫌疑人往往订立攻守同盟、对抗司法，通过认罪认罚从宽可以有效分化瓦解犯罪分子，实现对案件的深挖、彻查。四川省检察机关办理的一起4人贩毒案，主犯始终不认罪，经过耐心细致释法说理，另外3人自愿认罪认罚并当庭指证，促进案件得到依法处理。
三是显著提升刑事诉讼效率。认罪认罚从宽，既在实体上体现从宽，也在程序上体现从简。修改后刑事诉讼法构建了诉讼程序与案件复杂程度、认罪与否、刑罚轻重相适应的多层次案件处理机制，推动繁简分流、简案快办、难案精办。检察机关适用该制度办理的案件，起诉到法院后适用速裁程序审理的占27.6%；适用简易程序审理的占49.4%；适用普通程序审理的占23%，比2018年下降20个百分点。
四是更好保障当事人权利。坚持提速不降低质量、从简不减损权利保障。高度重视被害方合法权益保护，细致释明认罪认罚从宽、刑事和解等具体法律规定，充分听取被害人及其诉讼代理人对案件处理的意见。对33040名因犯罪侵害致生活陷入困境的被害人开展司法救助，发放救助金4.89亿元。及时告知犯罪嫌疑人相关法律规定，让其充分知悉认罪认罚的性质和法律后果；值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助124.6万人次。将是否认罪认罚作为判断社会危险性的重要考量因素，认罪认罚案件不捕率高于整体刑事案件18.3个百分点；法院宣告缓刑案件占36.2%，高出整体刑事案件6.9个百分点。
实践证明，认罪认罚从宽制度完全符合我国现阶段刑事犯罪结构变化和刑事诉讼制度发展规律，有利于更好实现司法公正与效率的统一，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，党中央的决策部署和全国人大常委会的立法决定是完全正确的。

二、检察机关落实认罪认罚从宽制度的主要做法
认罪认罚从宽制度的建立和完善，推动我国刑事诉讼程序、模式发生重大变化，也赋予检察机关贯彻落实的更重责任。过去，审查逮捕、审查起诉往往以书面审查案卷材料为主，重定罪轻量刑、重程序推进轻认罪教育。适用认罪认罚从宽制度，检察官不仅要与犯罪嫌疑人面对面，全面充分把握案件事实、有效运用证据和典型案例等，积极促进认罪认罚；还要细致做好被害方工作，维护好被害方合法权益，让其感受到、能认同、愿接受被告人的认罪悔罪；还必须与律师深入沟通，听取意见，达成一致；更要对法院同类案件裁判了然于胸，准确把握定罪量刑标准，确保指控和量刑建议获得庭审采纳、社会认可。庭前工作质效的根本性改进，促进了案件处理质量、效率和效果的明显提升。去年全国两会期间，一些代表提出检察机关在落实认罪认罚从宽制度中应当发挥主导作用。这个“主导”就是实实在在的责任。最高人民检察院加强组织领导，带领各级检察机关站位国家治理全局，着力更新司法理念，充分履行法定职责，与其他办案机关一道，努力把这一制度落实到刑事诉讼各环节。
（一）在党中央和地方各级党委领导下，强化与相关执法司法机关协作配合。认罪认罚从宽制度涉及司法理念和刑罚观念变革、司法资源优化配置，涉及侦查、批捕、起诉、审判各个环节，涉及公、检、法、司等多个部门，是一项系统工程。各级检察机关自觉坚持在党的领导下推进制度落实，贯彻落实中的重大事项及时请示报告。同时，在分工负责、各司其职基础上，主动与相关部门协调配合，推动形成合力。一是出台办案规范。2019年10月，会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合发布关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见，对适用案件范围和条件、“认罪”“认罚”的界定、从宽的把握、提出量刑建议等作出具体规定，为办案一线提供操作指引。二是建立日常联络机制。各地执法司法机关密切沟通，相互通报制度适用情况，共同研究工作中的具体问题，统一适用标准和程序衔接。不少地方检察机关还专门在公安机关执法办案管理中心设立派驻检察室。三是推动落实值班律师制度。值班律师承担着为犯罪嫌疑人提供法律帮助、见证签署认罪认罚具结书等职责，是落实这一制度的重要参与者。各地检察机关主动与司法行政部门沟通，法律援助工作站已覆盖55%的基层检察院，天津、重庆、云南等地基层检察院实现值班律师派驻全覆盖。一些地方检察机关还配合司法行政机关探索通过政府购买服务、跨区域统筹调配等方式，妥善解决值班律师不足难题。今年8月，“两高三部”发布法律援助值班律师工作办法，进一步细化值班律师的职责和具体要求。四是协同创新释法。认识到位、理解准确是正确实施的前提。最高人民检察院专门制作法治宣传片，以浅显、新颖的动漫形式阐释认罪认罚从宽制度。在公安部大力支持下，今年7月起已在全国93%的看守所、69%的派出所、87%的公安机关执法办案管理中心循环滚动播放，一些犯罪嫌疑人受感召后主动认罪认罚。江苏省如皋市公安机关办理一起重大盗窃案时，犯罪嫌疑人一直“零口供”，反复观看法治宣传片后，主动约见检察官，如实交代犯罪事实，并带着侦查人员辨认作案现场、提取赃物，使案件顺利侦破。
（二）立足批捕、起诉职能，切实履行指控证明犯罪主导责任。认罪认罚从宽制度全面实施之初，由于工作量、工作难度大大增加，检察办案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的问题。2019年1月，检察环节认罪认罚从宽制度适用率只有20.9%，2019年6月仍只有39%。针对刑事案件一审后认罪服判率在80%以上、判处三年有期徒刑以下刑罚案件也在80%以上，最高人民检察院提出要坚持实事求是，积极主动担当，全面落实制度规定。经过持续有力督导，2019年12月检察机关办理刑事案件适用认罪认罚从宽制度的比例已达83.1%。今年以来，尽管疫情期间受看守所封闭、值班律师难以到位等因素影响，适用率一度有所下降，但1至8月整体适用率仍达到83.5%。
充分发挥审查起诉前连侦查后接审判、承上启下的优势，协同侦查、审判机关用好认罪认罚从宽制度。在审查逮捕环节就注重做好犯罪嫌疑人的释法教育工作，并引导侦查机关全面收集、固定证据包括量刑证据。检察机关适用该制度办理的案件中，侦查环节建议适用的从2019年1月的23.6%上升到今年8月的35.5%。主动做好诉审衔接，法院适用该制度审理的案件，检察机关建议适用的占97.3%。
依法用好起诉裁量权。对犯罪嫌疑人认罪认罚，依照法律规定不需要判处刑罚或可能判处免予刑事处罚的轻微刑事案件，依法作出不起诉决定208754人，占适用该制度办理案件总人数的11.3%。
充分运用确定刑量刑建议。犯罪嫌疑人认罪认罚的，检察机关应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，这是办理认罪认罚案件的法定环节。量刑建议尽量具体、明确，更有利犯罪嫌疑人认罪认罚，减少反悔和不必要的上诉。基于此，“两高三部”关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见明确提出，办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议；对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。最高人民检察院认真落实，修订量刑建议指导意见，并与最高人民法院共同修订常见犯罪量刑指导意见，细化量刑标准；下发指导性文件和典型案例，加大培训力度；要求各地检察机关注重听取犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师的意见，做细做实量刑协商。2019年1月至今年8月，量刑建议采纳率为87.7%。其中，提出确定刑量刑建议率从27.3%上升至76%；庭审对确定刑量刑建议采纳率为89.9%，高于幅度刑量刑建议采纳率4.3个百分点；确定刑量刑建议案件上诉率为2.56%，低于幅度刑量刑建议案件3.1个百分点。
（三）秉持客观公正立场，该严则严、当宽则宽，确保依法准确适用。检察官既是犯罪的追诉者，又是无辜的保护者。各级检察机关严格落实法律规定，依法公正办案，确保无罪的人不受刑事追究、有罪的人严格依法追诉。一是坚持法定证明标准。全面审查、认定在案事实、证据，决不为片面提高效率而牺牲公正，决不因犯罪嫌疑人认罪而降低证据要求和证明标准。对3949名犯罪嫌疑人在侦查阶段认罪认罚，但经审查认为证据不足，不能认定其有罪的，依法作出不起诉决定。坚持以事实为依据、以法律为准绳，严把罪与非罪界限，强化认罪认罚自愿性和合法性审查，严防被迫认罪、替人顶罪等冤错案件。二是全面贯彻宽严相济刑事政策。办理认罪认罚案件不受罪名或法定刑的限制，但并非只要认罪认罚就一律从宽，还要区分具体案件性质、情节和对社会的危害程度，综合权衡从严、从宽因素，做到区别对待、罚当其罪。对轻罪案件特别是因民间纠纷引发的轻微刑事案件，尽量依法从简从快从宽处理。对社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当体现从宽，今年以来未成年人犯罪案件适用率为88.4%。对犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣的，依法从严追诉、不予从宽。北京市检察机关办理一起组织、领导、参加黑社会性质组织案时，主犯在庭审中表示认罪认罚，但检察机关认为其作为黑社会性质组织首要分子，专门针对老年人房产实施“套路贷”犯罪，致72名被害人经济损失1.8亿余元，犯罪性质恶劣、危害后果严重，遂提出依法不予从宽处罚的意见，庭审采纳。
（四）强化内外部监督制约，防范廉政风险。认罪认罚后是否从宽、从宽幅度如何把握，事关犯罪嫌疑人切身利益。检察环节不仅有捕、诉裁量权，量刑建议更直接影响最终裁判，廉政风险随之加大。各级检察机关自觉接受派驻纪检监察机构监督检查、公安机关和审判机关程序制约，同时着力完善内部监督制约机制。今年5月，最高人民检察院发布办理认罪认罚案件监督管理办法，全面梳理办案风险点，明确部门负责人、副检察长、检察长的监督管理职责，构建全流程监督管理体系。规定当面听取辩护人、被害人及其诉讼代理人意见时，检察人员不得少于两人，且应当在工作时间和办公场所进行。量刑建议应当与审判机关对同类、情节相当案件的判罚尺度基本一致，特殊情况须说明理由和依据。对拟不批捕、不起诉的，需报检察长决定。对被害人不谅解或不同意从宽处理的案件拟不起诉的，视情邀请代表、委员、律师、专家学者等参与公开听证。健全案件评查、绩效考核、失责惩戒和执纪问责相衔接的制度机制，重点对量刑建议明显不当、犯罪嫌疑人认罪认罚又反悔、当事人不服提出申诉等案件进行监督。以更严格的要求落实过问或干预、插手司法办案记录报告的“三个规定”，筑牢司法廉洁“防火墙”。
（五）加强政治、业务建设，着力提升办案能力。认罪认罚从宽制度对检察官的能力素质提出全新要求。最高人民检察院与最高人民法院共同举办法官、检察官和律师同堂培训，促进形成共同司法理念。举办专题培训班，邀请专家学者、资深法官解答办案中的疑难问题。落实案例指导制度，发布33个适用认罪认罚从宽制度的指导性案例和典型案例。加强智慧检务建设，改造升级检察机关统一业务应用系统，增加法律检索、类案分析、量刑辅助等功能；推广认罪认罚案件远程提讯、远程庭审、远程送达等机制。深化与法学界务实合作，为完善和落实认罪认罚从宽制度提供理论支撑。

三、落实认罪认罚从宽制度中的主要问题和困难
认罪认罚从宽制度全面实施以来，整体运行顺畅，但由于尚处起步阶段，工作中还存在不少问题和困难。
（一）制度适用不平衡。部分检察人员认识不足，片面强调工作量和工作难度大大增加、案多人少，因而不想用、不愿用。确定刑量刑建议提出率和法院采纳率地区差异明显，提出率高的省份达78.8%，低的只有27.7%；采纳率高的省份达97.5%，低的只有69.9%。由于耗时费力，对拟提出缓刑或者管制刑建议的犯罪嫌疑人开展社会调查评估积极性不高。对一些符合条件的案件，未主动建议适用速裁程序。普法宣传不够，做当事人工作时易遭遇不理解甚至误解，制度的社会认知度还有待提高。
（二）办案质效待提升。有的检察官审查把关不严，存在因认罪认罚而降低证据要求和证明标准的问题。有的检察官因片面追求适用率，迁就犯罪嫌疑人或辩护律师，影响案件公正处理。耐心细致释法说理不够，有的被告人或为了“留所服刑”通过上诉打时间差，或利用“上诉不加刑”原则碰运气，违背具结承诺反悔上诉。对被告人反悔上诉和法院未采纳量刑建议案件的抗诉条件把握不准，该抗不抗、不该抗而抗问题都存在。
（三）衔接配合需加强。作为一项新制度，执法司法机关相互配合、制约总体较好，同时也存在经验不足、认识不够统一等问题。与侦查机关沟通不够，部分地区侦查阶段主动适用制度、促进认罪认罚教育较少。一些检察官、法官对量刑建议认识有较大差异。有的检察官把刑事诉讼法规定的“人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”错误理解为都要采纳；有的提出确定刑量刑建议说理不充分。量刑建议协商机制不健全，主动听取律师意见不够，影响量刑协商效果。值班律师资源紧缺和经费保障不足问题不同程度存在，西部地区尤为突出，一些案件犯罪嫌疑人主动认罪认罚却缺乏律师参与。
（四）能力素质不适应。检察官运用认罪认罚从宽制度办理疑难、复杂、新型案件能力不足，不善于释法说理、沟通协调。有的量刑建议提出程序不规范，不同检察官对量刑标准把握和理解不同，特别是对缓刑、财产刑量刑建议把握不准，有的量刑建议不当。检察官被围猎、腐蚀的风险加大。

四、深化落实认罪认罚从宽制度的工作措施和建议
推进国家治理体系和治理能力现代化，必须把认罪认罚从宽制度进一步做实、做好。检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕党和国家工作大局，深刻把握新时代人民群众需求、刑事犯罪发展态势，积极主动规范适用，更好履行在指控证明犯罪中的主导责任，努力实现司法办案政治效果、法律效果和社会效果有机统一。
（一）坚持依法该用尽用，让认罪认罚从宽制度更好服务经济社会发展。深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，全面贯彻宽严相济刑事政策，对严重危害国家安全、公共安全和社会治安，严重影响人民群众安全感的刑事犯罪，坚决依法从严打击；对轻微刑事案件依法从宽处理，促进社会和谐。深刻认识这一制度对于化解社会矛盾、促进国家治理的重大意义，积极稳妥推进形成依法适用的自觉。把认罪认罚从宽制度融入做好“六稳”工作、落实“六保”任务，在涉民营企业平等保护、脱贫攻坚等案件中，教育促使更多犯罪嫌疑人认罪认罚，更好服务统筹推进疫情防控和经济社会发展。
（二）狠抓准确规范适用，不断提高办理认罪认罚案件质量与效果。全面落实“两高三部”指导意见，从严规范检察环节适用程序。完善认罪认罚自愿性、真实性保障机制，防止虚假认罪。落实繁简分流，依法建议更多适用速裁程序和简易程序，切实提升办案效率。落实少捕慎诉慎押司法理念，对犯罪嫌疑人认罪认罚的，依法能不逮捕的就不捕、能不起诉的就不诉。完善认罪认罚案件抗诉标准，对法院采纳量刑建议后被告人没有正当理由反悔上诉，或者量刑建议并无明显不当而未被采纳，符合抗诉条件的，依法审慎提出抗诉，维护制度严肃性和司法公信力。健全量刑协商机制，探索建立控辩协商过程同步录音录像制度，提高控辩协商的透明度、公信度。规范量刑建议提出程序，强化对重大疑难复杂案件、影响性案件量刑建议的审核把关。推广应用智能辅助系统，提升量刑建议精准度。针对性加强释法宣传，增进社会公众的理解和认同。
（三）强化与相关机关协作配合，共同推进认罪认罚从宽制度稳健运行。会同公安机关健全认罪认罚案件快速办理机制，强化对侦查取证的引导，从源头提高、保证案件办理质量。与最高人民法院共同研究细化量刑标准和量刑指引，进一步明确“从宽”的具体标准和不同阶段认罪认罚从宽的差异。加强与司法行政机关协作，完善不同诉讼阶段值班律师之间、值班律师与辩护律师之间的工作衔接机制，更充分发挥值班律师、辩护律师在落实这一制度中的作用。健全政府购买法律援助服务工作机制，着力解决值班律师资源紧缺和经费不足问题。
（四）强化自身建设，解决能力素质不适应问题。加强业务培训和岗位练兵。注重类案总结分析，建立认罪认罚案例库，为基层一线办案提供参考。将办理认罪认罚案件的质量、效率、效果纳入检察官业绩考评，促进提升社会治理功效。深化落实办理认罪认罚案件监督管理办法，严格执行过问或干预、插手司法办案记录报告的“三个规定”，坚决防止徇私枉法、权钱交易、权权交易，坚决防止人情案、关系案、金钱案。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，列席会议的各位代表：认罪认罚从宽制度得到各级人大有力监督支持。两年来，5个省级人大常委会听取检察机关实施情况专项报告。59位全国人大代表对落实这一制度提出意见建议，其中18位代表提出书面建议。最高人民检察院邀请全国人大代表对地方检察机关实施情况进行专题视察，当面听取意见建议。
全国人大常委会专门听取人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告，充分体现了对检察工作的高度重视。全国检察机关将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实本次常委会审议意见，勇于担当，迎难而上，更好落实认罪认罚从宽制度，助推国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献

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